Constitución 1991 y modelo económico

Tomado de: Constitución y modelo económico Salomón Kalmanovitz 1 Versión 27 de mayo de 2001 Preparado para el Seminario: Diez años de la Constitución colombiana, 1991-2001. Debate de Evaluación. Facultad de Derecho, Universidad Nacional e ILSA. 14 y 15 de junio de 2001, Auditorio León de Greiff. Introducción La carta magna colombiana de 1991 cambió la orientación económica fundamental que había adoptado el país desde 1950, la que se puede resumir como dada por una alta protección y un sistema monetario de fomento. Tal modelo se basaba en un corporativismo autoritario y centralista, una alta protección arancelaria, una tributación baja, un gasto social pequeño y un banco central que racionaba el crédito y que admitía una inflación moderada pero persistente. 2 Los elementos económicos del nuevo pacto social de 1991 fueron un mayor compromiso con el gasto público social, la privatización de algunas empresas del Estado, una descentralización relativa, mayor libertad económica y un banco central comprometido a reducir la inflación. Aunque el grado de protección de la economía no está tratado en ninguna constitución, incluyendo a la colombiana, había un consenso de varios gobiernos a favor de reducirla y prepararse para una economía más abierta. La reducción de la protección para-arancelaria fue un proceso iniciado en 1985 mientras que el arancel en 1991 cayó del 48 al 12%. (Ver gráfico 1) La transformación constitucional más importante, en mi entender, es la que define la soberanía de la nación pues tiene amplísimas ramificaciones económicas. Mientras en la Constitución de 1886 la soberanía emanaba de una nación unificada por la religión católica, introduciendo subrepticiamente el derecho divino que justificaba el autoritarismo del gobierno central, la de 1991 definió la soberanía como surgida del pueblo, entendido como conjunto de individuos libres e iguales. En efecto, la Constitución de 1991 introdujo la noción de gobierno limitado por la voluntad de los ciudadanos y por la más clara 1 Agradezco los comentarios de Jorge Armando Rodríguez, Fernando Tenjo y Leonardo Villar que sirvieron para hacer mejor este ensayo, aunque ellos no deben cargar con la responsabilidad que me corresponde. Mucho menos la Junta Directiva del Banco de la República puede resultar asociada con este ensayo. 2 El subterfugio de modelo económico que surge de un pacto constitucional es una simplificación considerable de una correlación de fuerzas políticas que en cierto momento confluyen en unos acuerdos fundamentales. En una comunicación personal, Jorge Armando Rodríguez dice “Puede haber una relación ambigua y fluctuante entre las dos cosas (política comercial y constitución), dado el compromiso político entre las diversas fuerzas que se plasmó en la Constitución, el cual puede coincidir o no con el balance de poder que le da sustento al modelo económico en un período determinado”. Yo he optado por elaborar un muñeco para cada modelo económico que es un recurso de exposición. 2 división del poder de Estado entre sus diferentes ramas. Ello llevó al constituyente a debilitar el poder presidencial, a velar por la tributación con representación y por la reducción del impuesto inflacionario. Este fundamento constitucional informa que el precepto liberal de ciudadanos libres e iguales debe tener un fuerte desarrollo en la vida política y económica de la Nación. La libertad económica La noción de libertad debe tener un fuerte desarrollo, digo, porque la constitución del 91 no se desprendió con firmeza de una concepción paternalista y caritativa del Estado que fue la base moral de la Constitución de 1886. Kant observó al respecto: "un gobierno paternalista, basado en la benevolencia de un gobernante que trata a sus súbditos como a niños... constituye la mayor forma de despotismo y destruye la libertad". (Berlin, 102) El gobierno que establece la libertad política debe tratar a los ciudadanos con respeto y mantener unas reglas de juego que hagan posible la toma de sus libres decisiones. Pero en nuestra anterior constitución la política era canalizada por el centralismo burocrático, caracterizado por la toma de la mayor parte de las decisiones por el poder ejecutivo y eventualmente por su aparato planificador. El poder legislativo se le subordinaba y todavía lo hace pues no cuenta con iniciativa ni está organizado por bancadas partidistas disciplinadas. El sistema judicial era muy débil, frecuentemente desplazado por la justicia militar o influenciable por el propio gobierno o intereses particulares, siendo la rama del poder más fortalecida por la nueva Constitución. Así mismo, el nuevo banco central frena al ejecutivo en su capacidad despótica de emitir sobre las necesidades de la economía, a favor suyo y de intereses particulares. Por último, la vida política local dependía de la voluntad del presidente que nombraba gobernadores y estos alcaldes, frenando las iniciativas organizativas o tributarias de los ciudadanos. La matriz institucional legada por la tradición hispánica le da forma a un Estado que trata a los individuos como niños, que intenta resguardarlos en cada uno de sus actos y contratos, porque no saben lo que hacen, porque dejados a su arbitrio se harían daño, porque no son libres, porque deben ser guiados continuamente por la sapiencia del Estado iluminado por el amor de Cristo. Esto ha cambiado en buena medida con la modernización acelerada del país y su secularización, pero todavía sobreviven estas actitudes en muchos actos de gobierno y en algunos fallos de los altos magistrados, mientras que muchos ciudadanos se sienten como súbditos carentes de iniciativa y le exigen al padre-Estado que satisfaga todas sus necesidades. Las políticas y fallos paternalistas enfatizan los derechos y descuidan los deberes de los ciudadanos-menores de edad. Una concepción democrática debe enfatizar que el poder del Estado depende de la tributación de sus ciudadanos-mayores de edad. Los infantes no tienen responsabilidades 3 y reciben gasto público y otros beneficios sin comprometerse con la comunidad para tributar y construir Estado. No debe escapar que hay un terreno común entre la tradición centralista heredada de España y el centralismo burocrático desarrollado por el ideario socialista. Para poder realizar el bien social es necesaria una autoridad fuerte. Por eso la izquierda en la Constituyente defendió muchos de las características centralistas que venían de atrás, apoyados frecuentemente por la fracción de constituyentes conservadores. La misma alianza se pudo apreciar en la primera Corte Constitucional que interpretó de manera radical la Constitución de 1991 en temas que favorecían a deudores y trabajadores. Esta tradición centralista y de tono paternal está profundamente arraigada en la conciencia popular y, por lo tanto, los cambios que intenta hacer el país hacia su democratización y modernización siguen atrapados y atraídos por la matriz institucional original. El concepto de ciudadanos que surge de la soberanía popular es que tienen libertad política y económica. Tienen derechos y responsabilidades y pueden desplegar iniciativas para construir Estado y para hacer negocios. Pueden transar entre ellos como individuos iguales y lo que voluntariamente decidan debe ser garantizado por la ley. Los individuos libres toman sus decisiones y deben asumir responsabilidad por sus actos. Todo lo que se especifique en un contrato firmado por él debe cumplirlo. Debe pagar sus deudas, responder por sus obligaciones con su familia y contribuir para construir un Estado justo y fuerte. La palabra entregada del ciudadano lo obliga y tiene obligaciones que no sólo derechos. Sobre un comportamiento libre y responsable reposa la dignidad del hombre, que no tiene que esperar a que se la entregue un magistrado. 3 La Constitución de 1991, sin embargo, insistió mucho más en los derechos de primera y segunda generación del ciudadano que en sus deberes, reflejando la noción de ciudadano pasivo, receptor de favores que le llegan desde arriba. Adam Smith, el fundador de la economía como ciencia moderna, tenía una concepción muy clara sobre el desarrollo económico que se ha perdido en la economía neo-clásica y es incomprendida por los intérpretes de la Constitución de 1991. Para Smith, el desarrollo económico surge del intercambio entre los individuos que requiere de una especificación adecuada de la libertad económica, que el Estado 3 Alejandro Martínez Caballero aduce que la nueva constitución supera el principio de igualdad frente a la ley al tener en cuenta la dignidad, de la cual surge la identidad entre los desiguales, ordenándose una discriminación positiva o sea una injusticia asimétrica con relación a una injusticia histórica. (Martínez, 23) Aduce también que se ha pasado de un Estado formal de derecho a un Estado material de derecho en el cual los magistrados hacen cumplir un mandato al Estado para la configuración del orden social, al parecer sin consultar los ciudadanos al respecto. 4 defienda los derechos de propiedad de los agentes, que regule los mercados adecuadamente para lograr su profundización, que los contratos tengan cumplimiento obligatorio. En fin, que los agentes multipliquen los intercambios y la riqueza que es creada por la división del trabajo, la especialización y el aumento progresivo de la productividad de todos los factores. El Estado tiene un rol muy importante que cumplir no sólo en la provisión de seguridad y justicia sino de financiar un sistema de educación universal y obligatorio – que capacitaría a toda la población para los intercambios y la producción más complejos – y que apoyaría la acumulación privada de capital construyendo carreteras, puertos y otras obras de infra-estructura. Esto implica la necesidad de que exista un sistema tributario que financie un Estado fuerte pero que no debilite el proceso de acumulación de capital y, por el contrario, lo aceite y lo propulse hacia delante. Después de 10 años de nueva constitución no tenemos todavía un Estado fuerte que garantice la libertad y la equidad. El sistema de justicia no alcanza a proteger a los ciudadanos de la violencia. Los deberes de los ciudadanos han sido poco exigidos en la nueva carta. Los derechos de propiedad deben ser garantizados por ese Estado fuerte, pero también la propiedad debe pagar impuestos que lo financien para no sólo poderlos garantizar sino para procurar una mayor equidad y acceso a los bienes preferentes al resto de ciudadanos con menos propiedad o con ninguna. El crecimiento económico de Colombia durante el siglo XX fue cerca del 4.7% anual (Greco) que pudo explotar el potencial de producto reprimido a finales del siglo XIX, junto con la gran expansión cafetera y que es un buen resultado en términos internacionales. Entre 1905 y 1949 bajo condiciones de mayor libertad económica de las que se inauguraron en 1950, el crecimiento anual fue de 4.93%, mientas que entre 1950 y el año 2000 fue de 4.51%, diferencia que es importante e insinúa que la menor libertad económica, la alta protección y el menor desarrollo de los mercados de capital obtuvieron un resultado económico menos bueno durante la segunda mitad del siglo XIX. El crecimiento hubiera podido ser mayor, si se hubiera contado con un Estado universalizador de derechos y oportunidades y si en algunas épocas los gobiernos, magistrados y legisladores no hubieran visto con suspicacia el enriquecimiento de los ciudadanos y se hubieran dado a la tarea de profundizar y regular adecuadamente los mercados. La Constitución de 1886 fue el retorno a la matriz institucional legada por la Colonia contra las reformas liberales de medio siglo y las contenidas en la Constitución de 1863. Ella reintrodujo las regulaciones del Estado para reducir la libertad política y económica, para favorecer a ciertos ciudadanos por encima de otros, para mantener un sistema de justicia segmentado, para distribuir burocráticamente el acceso a la riqueza por medio de aranceles, licencias, permisos, monopolizar la actividad bancaria a favor del Estado, a iniciar la tendencia de 5 financiarlo inflacionariamente, a imponer escasos tributos y a mostrar poco interés por construir un sistema educativo universal y obligatorio. (Kalmanovitz, B2001) Fueron los gobiernos que siguieron a la guerra de los mil días, en especial los históricos y republicanos, los que aumentaron la libertad económica mientras relajaban un tanto la hegemonía conservador y permitían la participación de la oposición liberal en forma minoritaria en el legislativo y en los gabinetes de gobierno. (Sánchez, Aguilera, 370 y ss.) GRAFICO 1 ARANCEL MEDIO 1950-1995 El gobierno conservador de Laureano Gómez introdujo un arancel del 40% en 1950 que alcanzó cerca del 70% en 1964 (Ver gráfico 1) e inauguró un sistema monetario de tasas de interés administradas por el gobierno que limitaron el desarrollo de un mercado de capitales profundo y que mantuvo un Estado pobre porque los impuestos eran muy reducidos. Es posible afirmar que la acumulación privada de capital debe ser mayor y más rápida con bajos impuestos, como lo muestra el caso colombiano, pero así mismo el Estado ejerce defectuosamente sus funciones básicas para el mantenimiento del orden y la justicia, y deja de ofrecer a toda la población oportunidades de superarse y nivelarse por un sistema educativo muy racionado y servicios de salud precarios. Muchas oportunidades para profundizar los intercambios se perdieron porque un precio administrado dejaba en la ilegalidad a miles de agentes dispuestos voluntariamente a transar por encima o por debajo de ese límite. Entonces el intercambio no se realizaba o se volvía informal. Pudo ser un préstamo restringido por una tasa de usura definida arbitrariamente por algún superintendente o tasas de interés fijadas administrativamente por debajo de la inflación que impedían GRAFICO 1: ARANCEL NOMINAL MEDIO 0 10 20 30 40 50 60 70 1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 6 movilizar el ahorro financiero, engrosando el mercado extrabancario, ese sí con precios dominados por la información asimétrica. Pudo ser también un contrato laboral precario porque estaba por debajo de un salario mínimo, un precio del dólar administrado a favor de un grupo, un arancel excesivo, un tope al precio de los servicios públicos, otro al precio de los combustibles, uno más al precio del trigo y de otros alimentos, de tal modo que el desarrollo de muchas empresas y de los mercados formales fue frenado en infinidad de ocasiones por regulaciones burocráticas que desconocían las condiciones de los agentes. Las actividades racionadas por controles de precios o por restricciones a las importaciones dejaban de señalar mediante sus precios que debían fluir hacia ellas nuevas inversiones y por lo tanto se estancaba su nivel de producto o no podían surgir nuevas exportaciones. Las inversiones se dirigían hacia las actividades señaladas por los funcionarios del Estado como prioritarias, frecuentemente alejadas de la dotación nacional de factores, a las que se protegía y se les asignaba crédito. Siempre el desarrollo de la producción pudo ser mayor y ajustado a la regulación constitucional, si el Estado hubiera podido ser construido por los ciudadanos y estuviera presente para aumentar los mercados y no para capitalizarlos políticamente a favor de algunos pocos. En vez de complejos sistemas burocráticos lejanos de los problemas y sus manifestaciones, se hubieran obtenido soluciones locales mucho más eficaces basadas en el autogobierno e iniciativa de los ciudadanos. Ahora uno debe preguntarse si la Constitución de 1991 liquidó definitivamente la tradición centralista burocrática o si continua, y en qué medida, la imposición de regulaciones que traban los intercambios y el desarrollo económico. Las vicisitudes del modelo de desarrollo protegido El modelo económico que se desarrolló en Colombia de 1950 en adelante fue el de una alta protección a la producción nacional, un régimen de cambios controlado 4 , un banco central definido por su misión de fomentar el desarrollo económico y otorgar créditos subsidiados a las actividades preferidas por los gobernantes y una intervención en la economía que se limitó al petróleo, la siderurgia primero y a los servicios públicos domiciliarios que fueron crecientemente nacionalizados a partir de 1945. (Jaramillo, 74) En política se trató de un corporativismo de facto que en su primera etapa, hasta 1957, remplazó el congreso por apoyos gremiales y sindicales estrechos, y después mantuvo un congreso débil y unas relaciones con un mayor número de gremios, grupos económicos y sindicatos diversos. 4 En el decreto ley de 1951 se hablaba de un régimen de cambio fijo bajo libertad restringida (García 38) pero en 1967 se tornó en control de todos los cambios. En 1951 el ministro de hacienda obtuvo poder de veto en las decisiones de la Junta Directiva del BANCO DE LA REPUBLICA, reduciendo radicalmente su independencia