viernes, 23 de enero de 2015
Constitución 1991 y modelo económico
Tomado de:
Constitución y modelo económico
Salomón Kalmanovitz
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Versión 27 de mayo de 2001
Preparado para el Seminario: Diez años de la Constitución colombiana,
1991-2001. Debate de Evaluación. Facultad de Derecho, Universidad
Nacional e ILSA. 14 y 15 de junio de 2001, Auditorio León de Greiff.
Introducción
La carta magna colombiana de 1991 cambió la orientación económica
fundamental que había adoptado el país desde 1950, la que se puede
resumir como dada por una alta protección y un sistema monetario de
fomento. Tal modelo se basaba en un corporativismo autoritario y
centralista, una alta protección arancelaria, una tributación baja, un
gasto social pequeño y un banco central que racionaba el crédito y que
admitía una inflación moderada pero persistente.
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Los elementos
económicos del nuevo pacto social de 1991 fueron un mayor
compromiso con el gasto público social, la privatización de algunas
empresas del Estado, una descentralización relativa, mayor libertad
económica y un banco central comprometido a reducir la inflación.
Aunque el grado de protección de la economía no está tratado en
ninguna constitución, incluyendo a la colombiana, había un consenso
de varios gobiernos a favor de reducirla y prepararse para una
economía más abierta. La reducción de la protección para-arancelaria
fue un proceso iniciado en 1985 mientras que el arancel en 1991 cayó
del 48 al 12%. (Ver gráfico 1)
La transformación constitucional más importante, en mi entender, es la
que define la soberanía de la nación pues tiene amplísimas
ramificaciones económicas. Mientras en la Constitución de 1886 la
soberanía emanaba de una nación unificada por la religión católica,
introduciendo subrepticiamente el derecho divino que justificaba el
autoritarismo del gobierno central, la de 1991 definió la soberanía como
surgida del pueblo, entendido como conjunto de individuos libres e
iguales. En efecto, la Constitución de 1991 introdujo la noción de
gobierno limitado por la voluntad de los ciudadanos y por la más clara
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Agradezco los comentarios de Jorge Armando Rodríguez, Fernando Tenjo y Leonardo
Villar que sirvieron para hacer mejor este ensayo, aunque ellos no deben cargar con la
responsabilidad que me corresponde. Mucho menos la Junta Directiva del Banco de la
República puede resultar asociada con este ensayo.
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El subterfugio de modelo económico que surge de un pacto constitucional es una
simplificación considerable de una correlación de fuerzas políticas que en cierto
momento confluyen en unos acuerdos fundamentales. En una comunicación personal,
Jorge Armando Rodríguez dice “Puede haber una relación ambigua y fluctuante entre
las dos cosas (política comercial y constitución), dado el compromiso político entre las
diversas fuerzas que se plasmó en la Constitución, el cual puede coincidir o no con el
balance de poder que le da sustento al modelo económico en un período determinado”.
Yo he optado por elaborar un muñeco para cada modelo económico que es un recurso
de exposición.
2
división del poder de Estado entre sus diferentes ramas. Ello llevó al
constituyente a debilitar el poder presidencial, a velar por la tributación
con representación y por la reducción del impuesto inflacionario. Este
fundamento constitucional informa que el precepto liberal de
ciudadanos libres e iguales debe tener un fuerte desarrollo en la vida
política y económica de la Nación.
La libertad económica
La noción de libertad debe tener un fuerte desarrollo, digo, porque la
constitución del 91 no se desprendió con firmeza de una concepción
paternalista y caritativa del Estado que fue la base moral de la
Constitución de 1886. Kant observó al respecto: "un gobierno
paternalista, basado en la benevolencia de un gobernante que trata a
sus súbditos como a niños... constituye la mayor forma de despotismo y
destruye la libertad". (Berlin, 102) El gobierno que establece la libertad
política debe tratar a los ciudadanos con respeto y mantener unas
reglas de juego que hagan posible la toma de sus libres decisiones.
Pero en nuestra anterior constitución la política era canalizada por el
centralismo burocrático, caracterizado por la toma de la mayor parte de
las decisiones por el poder ejecutivo y eventualmente por su aparato
planificador. El poder legislativo se le subordinaba y todavía lo hace
pues no cuenta con iniciativa ni está organizado por bancadas
partidistas disciplinadas. El sistema judicial era muy débil,
frecuentemente desplazado por la justicia militar o influenciable por el
propio gobierno o intereses particulares, siendo la rama del poder más
fortalecida por la nueva Constitución. Así mismo, el nuevo banco
central frena al ejecutivo en su capacidad despótica de emitir sobre las
necesidades de la economía, a favor suyo y de intereses particulares.
Por último, la vida política local dependía de la voluntad del presidente
que nombraba gobernadores y estos alcaldes, frenando las iniciativas
organizativas o tributarias de los ciudadanos.
La matriz institucional legada por la tradición hispánica le da forma a
un Estado que trata a los individuos como niños, que intenta
resguardarlos en cada uno de sus actos y contratos, porque no saben lo
que hacen, porque dejados a su arbitrio se harían daño, porque no son
libres, porque deben ser guiados continuamente por la sapiencia del
Estado iluminado por el amor de Cristo. Esto ha cambiado en buena
medida con la modernización acelerada del país y su secularización,
pero todavía sobreviven estas actitudes en muchos actos de gobierno y
en algunos fallos de los altos magistrados, mientras que muchos
ciudadanos se sienten como súbditos carentes de iniciativa y le exigen
al padre-Estado que satisfaga todas sus necesidades. Las políticas y
fallos paternalistas enfatizan los derechos y descuidan los deberes de
los ciudadanos-menores de edad. Una concepción democrática debe
enfatizar que el poder del Estado depende de la tributación de sus
ciudadanos-mayores de edad. Los infantes no tienen responsabilidades
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y reciben gasto público y otros beneficios sin comprometerse con la
comunidad para tributar y construir Estado.
No debe escapar que hay un terreno común entre la tradición
centralista heredada de España y el centralismo burocrático
desarrollado por el ideario socialista. Para poder realizar el bien social
es necesaria una autoridad fuerte. Por eso la izquierda en la
Constituyente defendió muchos de las características centralistas que
venían de atrás, apoyados frecuentemente por la fracción de
constituyentes conservadores. La misma alianza se pudo apreciar en la
primera Corte Constitucional que interpretó de manera radical la
Constitución de 1991 en temas que favorecían a deudores y
trabajadores. Esta tradición centralista y de tono paternal está
profundamente arraigada en la conciencia popular y, por lo tanto, los
cambios que intenta hacer el país hacia su democratización y
modernización siguen atrapados y atraídos por la matriz institucional
original.
El concepto de ciudadanos que surge de la soberanía popular es que
tienen libertad política y económica. Tienen derechos y
responsabilidades y pueden desplegar iniciativas para construir Estado
y para hacer negocios. Pueden transar entre ellos como individuos
iguales y lo que voluntariamente decidan debe ser garantizado por la
ley. Los individuos libres toman sus decisiones y deben asumir
responsabilidad por sus actos. Todo lo que se especifique en un
contrato firmado por él debe cumplirlo. Debe pagar sus deudas,
responder por sus obligaciones con su familia y contribuir para
construir un Estado justo y fuerte. La palabra entregada del ciudadano
lo obliga y tiene obligaciones que no sólo derechos. Sobre un
comportamiento libre y responsable reposa la dignidad del hombre, que
no tiene que esperar a que se la entregue un magistrado.
3
La
Constitución de 1991, sin embargo, insistió mucho más en los derechos
de primera y segunda generación del ciudadano que en sus deberes,
reflejando la noción de ciudadano pasivo, receptor de favores que le
llegan desde arriba.
Adam Smith, el fundador de la economía como ciencia moderna, tenía
una concepción muy clara sobre el desarrollo económico que se ha
perdido en la economía neo-clásica y es incomprendida por los
intérpretes de la Constitución de 1991. Para Smith, el desarrollo
económico surge del intercambio entre los individuos que requiere de
una especificación adecuada de la libertad económica, que el Estado
3
Alejandro Martínez Caballero aduce que la nueva constitución supera el principio de igualdad frente a la
ley al tener en cuenta la dignidad, de la cual surge la identidad entre los desiguales, ordenándose una
discriminación positiva o sea una injusticia asimétrica con relación a una injusticia histórica. (Martínez,
23) Aduce también que se ha pasado de un Estado formal de derecho a un Estado material de derecho en
el cual los magistrados hacen cumplir un mandato al Estado para la configuración del orden social, al
parecer sin consultar los ciudadanos al respecto.
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defienda los derechos de propiedad de los agentes, que regule los
mercados adecuadamente para lograr su profundización, que los
contratos tengan cumplimiento obligatorio. En fin, que los agentes
multipliquen los intercambios y la riqueza que es creada por la división
del trabajo, la especialización y el aumento progresivo de la
productividad de todos los factores. El Estado tiene un rol muy
importante que cumplir no sólo en la provisión de seguridad y justicia
sino de financiar un sistema de educación universal y obligatorio – que
capacitaría a toda la población para los intercambios y la producción
más complejos – y que apoyaría la acumulación privada de capital
construyendo carreteras, puertos y otras obras de infra-estructura. Esto
implica la necesidad de que exista un sistema tributario que financie un
Estado fuerte pero que no debilite el proceso de acumulación de capital
y, por el contrario, lo aceite y lo propulse hacia delante.
Después de 10 años de nueva constitución no tenemos todavía un
Estado fuerte que garantice la libertad y la equidad. El sistema de
justicia no alcanza a proteger a los ciudadanos de la violencia. Los
deberes de los ciudadanos han sido poco exigidos en la nueva carta. Los
derechos de propiedad deben ser garantizados por ese Estado fuerte,
pero también la propiedad debe pagar impuestos que lo financien para
no sólo poderlos garantizar sino para procurar una mayor equidad y
acceso a los bienes preferentes al resto de ciudadanos con menos
propiedad o con ninguna.
El crecimiento económico de Colombia durante el siglo XX fue cerca del
4.7% anual (Greco) que pudo explotar el potencial de producto
reprimido a finales del siglo XIX, junto con la gran expansión cafetera y
que es un buen resultado en términos internacionales. Entre 1905 y
1949 bajo condiciones de mayor libertad económica de las que se
inauguraron en 1950, el crecimiento anual fue de 4.93%, mientas que
entre 1950 y el año 2000 fue de 4.51%, diferencia que es importante e
insinúa que la menor libertad económica, la alta protección y el menor
desarrollo de los mercados de capital obtuvieron un resultado
económico menos bueno durante la segunda mitad del siglo XIX. El
crecimiento hubiera podido ser mayor, si se hubiera contado con un
Estado universalizador de derechos y oportunidades y si en algunas
épocas los gobiernos, magistrados y legisladores no hubieran visto con
suspicacia el enriquecimiento de los ciudadanos y se hubieran dado a la
tarea de profundizar y regular adecuadamente los mercados.
La Constitución de 1886 fue el retorno a la matriz institucional legada
por la Colonia contra las reformas liberales de medio siglo y las
contenidas en la Constitución de 1863. Ella reintrodujo las regulaciones
del Estado para reducir la libertad política y económica, para favorecer
a ciertos ciudadanos por encima de otros, para mantener un sistema de
justicia segmentado, para distribuir burocráticamente el acceso a la
riqueza por medio de aranceles, licencias, permisos, monopolizar la
actividad bancaria a favor del Estado, a iniciar la tendencia de
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financiarlo inflacionariamente, a imponer escasos tributos y a mostrar
poco interés por construir un sistema educativo universal y obligatorio.
(Kalmanovitz, B2001) Fueron los gobiernos que siguieron a la guerra de
los mil días, en especial los históricos y republicanos, los que
aumentaron la libertad económica mientras relajaban un tanto la
hegemonía conservador y permitían la participación de la oposición
liberal en forma minoritaria en el legislativo y en los gabinetes de
gobierno. (Sánchez, Aguilera, 370 y ss.)
GRAFICO 1
ARANCEL MEDIO 1950-1995
El gobierno conservador de Laureano Gómez introdujo un arancel del
40% en 1950 que alcanzó cerca del 70% en 1964 (Ver gráfico 1) e
inauguró un sistema monetario de tasas de interés administradas por el
gobierno que limitaron el desarrollo de un mercado de capitales
profundo y que mantuvo un Estado pobre porque los impuestos eran
muy reducidos. Es posible afirmar que la acumulación privada de
capital debe ser mayor y más rápida con bajos impuestos, como lo
muestra el caso colombiano, pero así mismo el Estado ejerce
defectuosamente sus funciones básicas para el mantenimiento del
orden y la justicia, y deja de ofrecer a toda la población oportunidades
de superarse y nivelarse por un sistema educativo muy racionado y
servicios de salud precarios.
Muchas oportunidades para profundizar los intercambios se perdieron
porque un precio administrado dejaba en la ilegalidad a miles de
agentes dispuestos voluntariamente a transar por encima o por debajo
de ese límite. Entonces el intercambio no se realizaba o se volvía
informal. Pudo ser un préstamo restringido por una tasa de usura
definida arbitrariamente por algún superintendente o tasas de interés
fijadas administrativamente por debajo de la inflación que impedían
GRAFICO 1: ARANCEL NOMINAL MEDIO
0
10
20
30
40
50
60
70
1950 1953 1956 1959 1962 1965 1968 1971 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995
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movilizar el ahorro financiero, engrosando el mercado extrabancario,
ese sí con precios dominados por la información asimétrica. Pudo ser
también un contrato laboral precario porque estaba por debajo de un
salario mínimo, un precio del dólar administrado a favor de un grupo,
un arancel excesivo, un tope al precio de los servicios públicos, otro al
precio de los combustibles, uno más al precio del trigo y de otros
alimentos, de tal modo que el desarrollo de muchas empresas y de los
mercados formales fue frenado en infinidad de ocasiones por
regulaciones burocráticas que desconocían las condiciones de los
agentes.
Las actividades racionadas por controles de precios o por restricciones a
las importaciones dejaban de señalar mediante sus precios que debían
fluir hacia ellas nuevas inversiones y por lo tanto se estancaba su nivel
de producto o no podían surgir nuevas exportaciones. Las inversiones
se dirigían hacia las actividades señaladas por los funcionarios del
Estado como prioritarias, frecuentemente alejadas de la dotación
nacional de factores, a las que se protegía y se les asignaba crédito.
Siempre el desarrollo de la producción pudo ser mayor y ajustado a la
regulación constitucional, si el Estado hubiera podido ser construido
por los ciudadanos y estuviera presente para aumentar los mercados y
no para capitalizarlos políticamente a favor de algunos pocos. En vez de
complejos sistemas burocráticos lejanos de los problemas y sus
manifestaciones, se hubieran obtenido soluciones locales mucho más
eficaces basadas en el autogobierno e iniciativa de los ciudadanos.
Ahora uno debe preguntarse si la Constitución de 1991 liquidó
definitivamente la tradición centralista burocrática o si continua, y en
qué medida, la imposición de regulaciones que traban los intercambios
y el desarrollo económico.
Las vicisitudes del modelo de desarrollo protegido
El modelo económico que se desarrolló en Colombia de 1950 en
adelante fue el de una alta protección a la producción nacional, un
régimen de cambios controlado
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, un banco central definido por su
misión de fomentar el desarrollo económico y otorgar créditos
subsidiados a las actividades preferidas por los gobernantes y una
intervención en la economía que se limitó al petróleo, la siderurgia
primero y a los servicios públicos domiciliarios que fueron
crecientemente nacionalizados a partir de 1945. (Jaramillo, 74) En
política se trató de un corporativismo de facto que en su primera etapa,
hasta 1957, remplazó el congreso por apoyos gremiales y sindicales
estrechos, y después mantuvo un congreso débil y unas relaciones con
un mayor número de gremios, grupos económicos y sindicatos diversos.
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En el decreto ley de 1951 se hablaba de un régimen de cambio fijo bajo libertad restringida (García 38)
pero en 1967 se tornó en control de todos los cambios. En 1951 el ministro de hacienda obtuvo poder de
veto en las decisiones de la Junta Directiva del BANCO DE LA REPUBLICA, reduciendo radicalmente
su independencia
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